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2017年第12期
发布日期:2017年07月07日

习近平主持召开全面深化改革领导小组第三十六次会议

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平6月26日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议并发表重要讲话。他强调,注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰,朝着全面深化改革总目标聚焦发力。

会议审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》、《中央企业公司制改制工作实施方案》、《地区生产总值统一核算改革方案》、《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》、《中国国际进口博览会总体方案》、《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》、《全国和地方资产负债表编制工作方案》、《关于设立杭州互联网法院的方案》、《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》、《国家生态文明试验区(江西)实施方案》、《国家生态文明试验区(贵州)实施方案》。会议审议了《国家生态文明试验区(福建)推进建设情况报告》、《中国(广东)、中国(天津)和中国(福建)自由贸易试验区建设两年进展情况总结报告》。

会议指出,祁连山是我国西部重要生态安全屏障,是黄河流域重要水源产流地,也是我国生物多样性保护优先区域。开展祁连山国家公园体制试点,要抓住体制机制这个重点,突出生态系统整体保护和系统修复,以探索解决跨地区、跨部门体制性问题为着力点,按照山水林田湖是一个生命共同体的理念,在系统保护和综合治理、生态保护和民生改善协调发展、健全资源开发管控和有序退出等方面积极作为,依法实行更加严格的保护。要抓紧清理关停违法违规项目,强化对开发利用活动的监管。

会议强调,今年年底前基本完成国有企业公司制改制工作,是深化国有企业改革的一个重要内容。要以推进董事会建设为重点,完善公司法人治理结构,实现权利和责任对等。要对改制全流程加强监管,严格履行决策审批程序,严防国有资产流失。要处理好企业改革发展稳定关系,依法维护职工合法权益。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,确保党的领导和党的建设在企业改制中得到充分体现和切实加强。

会议指出,推动地区生产总值统一核算改革,要坚持真实准确、规范统一、公开透明的原则,改革核算主体,改革核算方法,改革工作机制,提高核算数据质量,准确反映地区经济增长的规模、结构、速度。

会议强调,制定统计违纪违法责任人处分处理建议办法,要对统计违纪违法行为发现、调查、行政处罚、案件移送提出程序性要求,明确对领导人员、统计机构及有关部门责任人员、统计调查对象、统计检查对象等违纪违法行为的认定。统计、组织和纪检监察部门要加强配合,各司其职,各负其责,严格按照党纪政纪有关规定作出严肃处理。

会议指出,举办中国国际进口博览会,是党中央着眼推进新一轮高水平对外开放作出的一项重大决策,是我们主动向世界开放市场的重大举措。要坚持政府引导、市场运作、企业经营,加强同世界各国和国际组织的合作,调动部门、地方、企业积极性,努力办成国际一流的博览会。

会议强调,境外企业和对外投资安全是海外利益安全的重要组成部分。要坚持党对境外企业和对外投资安全工作的领导,在国家安全体系建设总体框架下,完善对境外企业和对外投资的统计监测,加强监督管理,健全法律保护,加强国际安全合作,建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系。

会议指出,编制全国和地方资产负债表,要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则,明确基本分类,规范基本表式和编制方法,客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构,为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。

会议强调,设立杭州互联网法院,是司法主动适应互联网发展大趋势的一项重大制度创新。要按照依法有序、积极稳妥、遵循司法规律、满足群众需求的要求,探索涉网案件诉讼规则,完善审理机制,提升审判效能,为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障。

会议指出,实行领导干部自然资源资产离任审计,要以自然资源资产实物量和生态环境质量状况为基础,重点审计和评价领导干部贯彻中央路线方针政策、遵守法律法规、作出重大决策、完成目标任务、履行监督责任等方面情况,推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。

会议强调,根据党中央部署,福建省推进国家生态文明试验区建设一年来,就重大改革任务开展综合试验,在构建生态文明建设责任体系、完善国土开发保护制度、推动绿色惠民、强化生态监管、发展绿色金融等方面,取得一批经验。江西省、贵州省继续建设国家生态文明试验区,要注意总结借鉴有关经验做法,做实做细实施方案,聚焦重点难点问题,在体制机制创新上下功夫,为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。

会议指出,中国(广东)、中国(天津)和中国(福建)自贸试验区建设两年来,以制度创新为核心,围绕服务国家战略开展差别化探索,在政府职能转变、投资贸易便利化、金融开放创新、服务国家战略、支持创新创业、加强事中事后监管等领域取得明显成效,有效发挥了全面深化改革和扩大开放试验田的重要作用。下一步,要针对新情况新问题,进一步扩大开放领域,加大压力测试,坚持创新驱动发展,加强改革系统集成,更好服务全国改革开放大局。

会议强调,改革能不能做到协同推进,方案设计是前提。要加强对改革方案的整体规划,既统筹考虑战略、战役层面的问题,又统筹考虑战斗、战术层面的问题。已经出台总体方案的,要抓紧推出相关配套文件和实施细则。少数尚未形成总体方案的重点领域改革,要加快顶层设计,尽快拿出总体方案。涉及政策配套的改革方案,相互要留有制度接口,时间节点要能衔接得上。涉及落实标准、责任分工的,能细化的要尽可能细化,能明确下来的要尽量明确下来,能统一标准的要尽可能统一标准,让部门和地方好操作、好落实。

会议指出,抓改革方案落实,要发挥好部门和地方两个积极性,形成上下联动、条块结合的工作推进机制。改革牵头部门要担负起牵头抓总的责任,及时协调相关部门解决意见分歧、相互掣肘等问题。要加强对地方抓落实的督促指导,指导地方细化实施方案。地方对党中央部署的改革任务,要结合实际抓好统筹。

会议强调,改革成效要靠实践检验,既要看单项改革的成效,也要看改革的综合成效。各有关方面要对已经出台的改革方案经常“回头看”,既要看相关联的改革方案配套出台和落实情况,又要评估改革总体成效,对拖了后腿的要用力拽上去,对偏离目标的要赶紧拉回来。(光明网)

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多角度认识现阶段经济体制改革(上)

目前,政府尚难以做到从诸多中观乃至微观协调的事务中彻底脱身,这也是历史发展连续性的一种表现。经济体制的选择,必然会对经济运行绩效产生影响。综合经济发展阶段变化、外部环境变化、人口结构变动等因素的影响,未来一段时间,将是我国经济运行常态化的关键时期

回顾我国经济体制改革的历程,可以很清晰地看到:历史发展的轨迹是摇摆的,正所谓“三十年河东,三十年河西”。

建国初的“前30年”,是计划经济建立、强化和缺点集中暴露的时期。共产党人选择了社会主义道路,选择了计划经济和公有制。但“大跃进”运动遭遇的严重挫折,给豪情万丈的人们当头泼了一盆冷水。此后,人们不得不谨慎许多,再加上上世纪60年代以后政治运动不断,自然难以取得预期的经济建设成就。结果,我国不仅与发达国家拉开了差距,甚至被东亚“四小龙”远远地甩在了身后。

改革开放的“新30年”,是逐步引入市场机制、积极融入世界经济的时期。改革开放极大释放了社会活力,推动经济增速年均9%以上。改革开放以来,中国综合国力显著提升,人民生活显著改善,社会面貌发生深刻变化。当然,在发展的道路上也出现了一些新的问题,表现在收入差距持续拉大、公众不安全感增加。许多人怀念“虽然紧张清贫,但稳定可预期”的生活方式。在下一步的发展方向上,“左”和“右”两种思潮的争论和对立趋于激烈。

当前则处在“新30年”。“新30年”聚焦两个百年发展目标,强调必须坚持和加强党的领导,坚持和完善社会主义制度,以推动实现中华民族伟大复兴,彰显社会主义制度相较于资本主义制度的优越性。“新30年”的特点,是试图把“前30年”和“后30年”调和,既“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期,也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期”。党的十八大报告明确提出:要“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路”。在经济领域,上述努力体现为兼顾市场资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用;在政治领域,上述努力体现为在确保党的执政地位的前提下“依法治国”;在文化领域,上述努力则体现为坚持道路自信、制度自信、理论自信(乃至文化自信)。随着“四个全面”治国理政方略的次序展开,经济乃至整个社会改革的上述特点更加清晰地展现在人们面前。

当前是制度定型(固化)的关键发展阶段

向“中间道路”回归,意味着最高决策层对改革模式的认知更加清晰。这在很大程度上意味着单向的“市场化”改革进入尾声,意味着制度的定型和“传统意义”上“改革”的结束。

做出这样的判断,也符合邓小平当年对改革开放时间节点的构想。

在“南巡谈话”中,邓小平曾对我国的改革进程做过如下设想:“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。”这一设想在中共十四大上得到确认:“上世纪90年代,我们要初步建立起新的经济体制,实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过20年的努力,到建党100周年的时侯,我们将在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这样的基础上,到下世纪中叶建国100周年的时侯,就能够达到第三步发展目标,基本实现社会主义现代化”。

20年后,党的十八大再次重申了上述设想:“全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,……构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出:“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”而制度的成熟和定型,也意味着制度的稳定,意味着改革年代的离去。上世纪80年代的“狂飙突进”,将定格为“时代记忆”而留存在人们心中。

从社会转型角度看我国经济体制改革

如果把考察视角进一步拉长,我们可以看到另一幅图景。中国有着悠久的历史、灿烂的文化和辉煌的经济成就。但近代以来却积贫积弱,饱受西方列强凌辱,在甲午海战中甚至败于“蕞尔小国”日本。

在残酷的事实面前,国人终于认识到:国家强弱的背后是制度之争。变法也好、革命也罢,都是为了建立现代的制度,都是为了给古老的中华民族注入新的活力。正是在对君主立宪制、英美共和制乃至苏维埃的比较、鉴别中,中国共产党带领广大工人、农民选择了苏俄社会主义道路。

生产资料公有制的广泛建立,使政府拥有了强大的社会动员能力。这为“集中力量办大事”、实施“赶超战略”提供了现实可能性。但坚持“集体主义至上”的计划经济和与此相适应的社会管理体制,毫无疑问也存在有压抑个人自由、抑制社会活力的一面。因此,无论是前苏联、原东欧国家,还是中国,在经济发展取得一定成就的同时,都面临经济僵化、活力下降的问题;都面临民主意识抬头、意识形态多元化的问题;都先后启动了经济乃至社会管理体制改革。像波兰、匈牙利等国,改革进程甚至数次“起落”。

自1978年以来,伴随着工作重心的转移,我国也开始了改革开放的伟大历程。改革在经济领域的主要做法,就是引入市场机制并最终决定发展社会主义市场经济;在政治领域则是不断完善社会主义民主,健全社会主义法治。人们常说,经济基础决定上层建筑。和计划经济相适应的,是高度集中的政治体制;而和市场经济相适应的,则是民主法治。改革计划经济体制、发展市场经济,必然会孕育出对民主、自由、法治的内在要求。马克思曾明确指出:“商品是天生的平等派和昔尼克派”,无疑也可以为上述变革提供一个理论注脚。

从整个社会转型的角度看,我国的改革任务显然还远没有完成:首先,社会主义市场经济体制还很不完善。在市场机制配置资源的功能发挥尚不充分、政府职能转变也不到位的条件下,“无形之手”和“有形之手”的弊端已充分暴露了出来;其次,政治体制乃至社会管理的变革,明显滞后于经济体制改革的步伐。需要加快相关领域改革以扭转改革进展不均衡、相互掣肘的现象;再次,在培育现代国家意识、塑造合格公民方面,差距更加明显。在一定意义上讲,我国甚至需要一场“现代启蒙教育”。

当年,梁启超曾把中国人向西方学习的过程划分为三个阶段:先是从器物上感觉不足,随后是从制度上感觉不足,最后是从文化根本上感觉不足。“革命成功将近十年,所希望的件件都落空,渐渐有点废然思返,觉得社会文化是整套的,要拿旧心理运用新制,决计不可能,渐渐要求全人格的觉悟”。如果套用梁启超的分析框架,我们可以看得很清楚:当前中国正处在社会大转型的中途,距离改革的彼岸还很远。就像经济发展正处在由中等收入向高收入国家迈进的关键时期一样,当前我国的改革事业也处在“爬坡过坎”的关键期。

但恰恰是这个处于“山腰上”的过渡体制,具有很强的生命力:

首先,它在很大程度上纠正了计划经济时期过分压抑个人自由的弊端;其次,强大的国有经济和“强政府”不仅与当前“集体主义”导向的官方意识形态相适应,也与“当官要为民做主”的传统意识形态相适应。有哪位主政者不是希望能够大显身手以实现自己的“家国情怀”呢?再次,“强政府”特征也与当前公民意识严重不足、社会中介组织发展严重滞后的现实相适应;最后,它以优异的经济发展成就证明了自己存在的合理性。这就使得当前推进改革面临着错综复杂的局面。一方面,有大量的深层次问题需要解决,另一方面很容易出现改革动力消失的现象,很容易出现向“前30年”“借”思维方式和政策工具的现象(因为“前30年”的突出特点是解决“市场失灵”问题,这和当前的改革任务存在许多重合的地方)。这就使处于“爬坡过坎”期的改革事业,面临“不进则退”的现实风险。

着眼于民族复兴目标的现实选择

在许多人看来,改革的目标还应“激进”一些。比如,应大幅收缩国有经济布局,进一步推动“国进民退”,把政府职能收缩到有限的、必要限度之内。并且,伴随着经济基础的变化,应推动政治体制做出相应的变革,如鼓励发展非政府组织、推动言论自由等。很显然,决策者对经济体制(乃至整个社会体制)改革目标的选择偏离了上述人士的预期。

决策者选定当前的改革目标,原因是多方面的:

1.改革的目的是完善和发展,而不是颠覆

改革历来是由上层社会发动的,其目的不是为了颠覆,而是为了巩固自己的统治。中国的改革也不例外,一开始就被定位为社会主义制度的自我完善和发展。《中共中央关于经济体制改革的决定》曾明确指出:“我们改革经济体制,是在坚持社会主义制度的前提下,改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。这种改革,是在党和政府的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行的,是社会主义制度的自我完善和发展。”

因此,改革应该有利于发挥社会主义制度的优越性,应该有利于巩固共产党的领导。从这一点出发,近年来要求“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路”,要求加强“四个自信”,主动向“宪政”“三权分立”“公民社会”等思潮“亮剑”也就不足为奇了。(中国改革杂志)

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“一卡通”破解农村补贴资金发放和融资难题

陕西渭南市大荔县许庄镇义井村村民蒋双平在村口开了一家杂货店。店里除了琳琅满目的各类日用商品,还有一台刷卡用的“POS”机。这台“POS”机是当地信用社专门设立的,以方便村民领取“财政惠民补贴卡”内的资金。“乡亲们拿着发放补贴的银行卡到我这里来刷卡,就能拿到补贴的钱,再也不用像以前那样到镇上的信用社去取了,大家都夸这个办法好。”蒋双平说。

近年来,随着国家支农力度不断加大,惠民补贴项目不断增多,但补贴资金多部门管理、多渠道发放,也给群众带来诸多不便,“跑冒滴漏”现象时有发生。2013年9月起,渭南市在全市范围内启动实施财政惠民补贴资金“一卡通”改革,按照“指标统一下、补贴一户管、资金一卡发、服务一站办”模式,将分散于各部门的补贴资金进行统一管理和发放。群众只需一张卡,就能领到属于自己的各项惠民补贴。

为方便群众支取自己的补贴资金,渭南市还实现了金融机构助农取款设备在所有乡镇的全覆盖,让群众在家门口就能领到钱。

“老乡贷款,愁眉不展。”流传在当地民间的一句顺口溜,生动地反映出农民贷款的不易。作为陕西农业大市,渭南是陕西乃至西北地区的“大粮仓”,但资金短板一直是困扰当地农村和农业发展的瓶颈。

为破解这一难题,2014年初,渭南市在实施财政惠民补贴资金“一卡通”支付的基础上,开展了“一卡通”担保贷款。在这张“惠民卡”上,原先分散于各部门各自发放的41项生产和生活性补贴被全部纳入,农民可以“惠民卡”内的补贴资金为担保,向信用合作社或邮储银行申请5万元以内的小额贷款,用于开展种植养殖、农副产品加工和商贸流通等生产经营活动。

“一卡通”担保贷款实施过程中,取得了“金融机构放心、农民方便”的双赢效果。

“以前涉农贷款门槛高,即使有联保,如果客户跑了也会出现坏账。现在用‘一卡通’作担保,风险大大降低了。”渭南市大荔县农村信用合作联社汉村信用社主任郭强说,“我们收到‘一卡通’贷款申请后,首先会确认申请者是不是辖区内的村民,之后会根据之前建立的家庭档案及入户了解到的情况综合起来进行核查,随后确定可以贷款的额度。一般申请后3日内就会给申请者回复,审核通过后5日内就会放款。”

渭南市大荔县许庄镇西渠头村村民杨小刚父母年事已高,自己腿部有疾,儿子正在读大学,一家人靠4亩柿子地勉强维持生活。今年5月初,杨小刚通过“一卡通”担保贷款5万元。“今年村里要办一个新型砖厂,鼓励贫困户投资,投资赚了是我们的,赔了由砖厂两位主要投资人负责。我也想着投一点,就用‘一卡通’贷了款,整个流程下来一点都不麻烦。由于我家庭困难,政府还给了贴息补助。”杨小刚说。

截至2017年5月,渭南市共制发补贴卡147万张,累计通过“一卡通”发放补贴86亿元,投放“一卡通”担保贷款25.7亿元。在渭南市临渭区下吉镇见庄村,先后有140户群众用“一卡通”担保贷款300多万元用于发展葡萄产业。目前全村葡萄种植面积达1780亩,亩均纯收入超过1万元。(中国改革网)

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乡村经济活动的变化与制度变革

一、改革的契机

以我的观察,农村制度变革有一个契机问题,这个契机就是想变的东西要碰到时机,遇到人。契机不对,急也没用。我们这些年好像有点这种情况,搞改革的同志认为非改不可的,人家不一定认为有那么迫切,于是不知道如何使劲。第一轮制度变革,从土改、合作化到集体化,宗旨是去私,重构乡村政治经济秩序,上面要变,认定了这条路,尽管执行有争议,乡村有阻力,自上而下大规模推动,还是干成了,结果众所周知。第二轮制度变革,从集体化到包产到户,下面一直有求变的需求,也有不断的尝试,拖到吃不饱饭可能被打扁担,直到支持改革的领导人和力量出现,变革才取得成功。

新一轮的农村制度变革机会来了吗?我认为,是时候了!理由是,乡村的经济活动已经和正在发生巨变。形势比人强。

一是农民的异质化和农民工的代际差异。农民是推动变革的重要力量。现在农民中纯务农的只有百分之十几,已经有百分之十几的纯非农业农民,夹在中间的是差不多各三分之一的兼业农民。农民变化的另一个特征是代际差异。第一代农民工的基本轨迹是离土、出村、回村,第二代农民工基本上是离土、出村、不回村,这意味着农村改革的主体发生了变化。高度分化的农民与土地的关系、对农业的观念也大不一样,你一成不变地把农民看作均质化小农、再好心地为了保护他们而强调不变,他们也不一定领情。农二代大多数没搞过农业,不清楚他那块地在那里,一些人在城里买房,不回村的趋势不可逆,但好心人们还在不变地喊着给他留块地就留了个后路,他们在城里失败了好回来种地?!

二是农业功能的变化。我们长期以来的农业就是“粮食农业”。搞农业就是搞饭碗,农业的功能就是保证老百姓不饿肚子,农村政策的基本点就是粮食生产。粮食以外的东西似乎不是农业,不让长,长出来的也是逆生长,不招人待见。代价是,农业功能单一,农业越来越没有搞头,干这行的人也觉得没有出息、没有希望。最近我在下面跑,最大的欣喜是农业发生的巨大变化,需求带来的粮食安全松绑,原来保温饱的田改为搞蔬菜、水果,效益一下就出来了,农民也有搞头,农业投资也上去了;不仅城市周边出现都市现代农业、观光农业、旅游农业、农家乐,这些形态在离城市很远、甚至很偏的农区也出现,农业的功能已经大大拓宽,从粮食农业拓展到休闲农业、健康农业和特色农业。农业功能的拓展,农业形态的变化,需要重新定义农业,重新认识农业的作用。搞农村改革的人,如果在旧式农业理念下搞改革,能搞成什么样的改革,可想而知了。你如果还在粮食思维下认识农业、抓农业、谈改革,要么农业被你搞死,要么你被淘汰。

三是乡村产业、业态的变化。现在出现一些时髦词,如新产业、新业态,一二三产融合,实际上这些被称作新的东西,从历史来看,没有什么稀奇的,只不过是我们这些年为了解决吃饭问题把这些产业和业态搞没了。比如,中国历史上农业与手工业就是结合的。再比如休闲农业,历史上的江南留下的一些古村落难道不是吗?我们所说的新,也很多实质上是复活,回到它本来的状态。当然,这一轮乡村产业和业态确实变化非常大,长出很多新的东西,其中的驱动力是两个,一个是乡村产业对城市需求的反应增强,很多乡村产业的复活和壮大,是城里需求拉动的。另一个是新技术革命和商业模式变革带来的,原来很多乡村的手工艺品、土特产就是本乡本土的市场范围,随着新技术革命带来信息费用的大幅降低,新商业模式(如淘宝)带来熟人社会的界分被突破,点击、客户评价提高传统特色产品的信用,使一些偏远地区的特色产品市场范围扩大,在一些穷乡僻壤长出一些非常有生机的产业。这些东西正在颠覆已有的产业空间、区域和城乡产业发展理论。

四是村庄的分化。中国的村庄是一种制度,维系着传统农耕和乡村文明,随着人地关系改变、农业发展方式转型,以耕作半径划定的村庄聚落正在发生变化。从观察来看,中国的村庄正在出现重大分化,一部分村庄开始复活,充满生机,承担起城乡之间新的功能,有模有样,有城里人去,有特色,历史古迹、文化、空气、人文的稀缺性价值显化。另一些村庄则不可避免地、令人感伤地出现破败、衰落。村庄的分化和未来走向,无论是村庄的死还是活,都需要相关制度匹配。

五是城乡互动和乡村价值的提升。中国上一轮的城镇化,基本上是人口、土地、资本从乡村到城市的单向配置。下一轮这一流向会发生改变,城乡之间互动和对流会增强,人流也不一定就是去长三角、珠三角,很多人会到家乡的省会、县城找机会,农业功能变化、新产业、新业态吸引资本下乡,乡村土地配置更加活跃,乡村价值在提升。这些都需要有改革的支撑和呼应。

中国乡村正在发生的这些变化,既是挑战也是机遇。最大的挑战是长期形成的农业公共政策的基础假设和支撑这套政策体系的知识和意识。这套体系内涵着四个假定,一是吃饭问题唯此为大,二是农业就是粮食,三是农民就是自耕型小农,四是农业政策和制度安排的一切前提就是粮食安全。如果构建变化后的假设、约束条件和公共政策,是下一波乡村发展的难点、也是突破点。机遇呢?在我看来,有了这些变化后,我们就有条件按研究现代经济活动的思维来讨论农业经济活动了。长期以来,农业问题的研究越来越难以和其他领域对话,理由是农业跟其他领域不一样,不能用一般理论来看农业,农业是弱智产业,自身没有竞争力,需要特殊保护,其他产业生存法则在这里不适用,结果是农业没有竞争力,讨论农业问题也以自己一套知识来解释。乡村经济活动的变化,使我们可以讨论农业如何有竞争力,如何和其他产业竞争,如何把农业搞得有声有色。如果把农业问题的讨论转向农业产业的效率问题,我们就有可能按照一般经济问题来讨论农业经济活动了。当然,也就回避不了在其他领域已经常识化了的问题。一个经济活动怎么样比人家强,实际上就是四件事。第一,产权,不管在什么样的制度下,你的产权安排都要做好。第二,合约,就是进行不同权利的再配置。第三,法人组织的力量。第四,实现规模报酬。

二、农村制度变革的四个维度

(一)集体所有制产权结构

一是集体所有制。集体所有制是一个社会的政治和法律安排。我们确实和别人不一样,就是我们选择了集体所有制,这是一种政治选择。我们建制时和改革时对集体所有制的处理是一项重大的理论和实践创新,那就是,集体所有制可以不动的,在集体化时期叫集体所有制,在改革以后也叫集体所有制,但所有权和产权安排形式可以不一样。二是成员集体所有权。所有权是各种权利安排的总和。我们农村改革非常重要的一件事是将集体所有权内部化为每个集体成员的成员权,包括土地的分配权、占有权、使用权和收益权(分红权)。三是农户承包地的产权。耕地承包到农户后,我们通过法律将中国非常特殊的土地承包关系形成的农民对承包地的用益物权明确为财产权,对这个权利实行法律保护,农户承包地的使用权可以排他,收益权不断独享以及农地农用的有偿转让。

(二)集体地权的合约结构

我们农地的合约及其演变非常有意思。这个集体地权的合约不是一个私人和私人之间的合约,而是政府跟农户,跟集体成员之间的一种合约。合约的结构是由农民在约束下选择的,就是交足国家的、留够集体的、剩余是自己的。在合约议定后,合约的义务发生了变化,国家任务最后解除,集体公共品提供的方式发生变化,合约的期限不断延长,从15年,到30年,到长久不变。经过演变后,这个合约已接近一个私权合约。

(三)农业的组织与服务

从农业经济活动来看,我们现在最缺的是在组织和服务上没有找到好的安排。在农业组织方面,改革前以为通过集体化的组织能解决中国农村现代化的问题,结果集体组织本身没有解决好监督、收入分配、以及集体组织如何组织的问题;改革后农业的组织完全变成单家独户的小农,但小农如何与其他组织之间合约?如何降低交易费用和合作成本?我们关注的主要是农业生产的组织,生产以外的组织怎么安排,没有破题。在服务方面,没有找到一条路,如何为农户提供服务在理论上没有破题。我们农村经济活动的组织现在面临非常大的问题,突出体现为,农户的主体性困境,农地经营主体是农户,但是这个主体性在实现的时候面临过高的交易成本和制度成本。我们生产以外其他组织的功能重要性认识也不足;对合作的成本以及农民为什么要合作认识不足;法人组织进入农业经济活动的困难没有破解;村庄作为组织乡村经济和社会活动的制度也濒于瓦解。

(四)农业规模报酬的实现形式

农业要跟其他行当比,比来比去,还要拼规模报酬。农业的规模报酬如果不上去,这个农业就没搞头。农业要实现规模报酬,有它特殊的地方,农业是最典型的多要素提供产品的行业,每种要素的特性都不一样。由于土地禀赋有限,光靠经营规模扩大不是出路。但不是说这个行当就没法追求规模效益了,农业的以下特性可以帮助找到出路。一是农业的各个环节是可以分解的,且大多数环节适合规模化集中供给,比如农资的供应、农机的耕作、农作物播种与收割、统防统治、良种推广、测土配肥、技术培训、储藏、物流和销售,就是除了生产环节以外,其他各个环节都适宜规模化集中供给。二是农业的某些环节适宜标准化,有非常强的同质性,标准化程度高,易于监督。三是某些环节的外部性强,如病虫害的防治,农药的采购。由于外部性强,集中连片的供应可以减少外部的不经济。四是某些环节的资产不可分性强,如大型农业机械,烘干设备,冷链储藏设施。

因此,农业是可以规模化服务的,服务规模的扩大可以减少单家独户或者分散服务主体的投资不经济和资产的闲置,也可以增强服务各环节的相互呼应。要实现这一目标,服务主体专业化程度的提高和服务能力的提高很重要,服务环节的规模报酬要实现,必须要由专业化和组织能力强的服务主体来做。

以上四个要素都很重要,但现在面临最大的问题是,如何去寻找到农村经济活动组织的载体,如何重构农村的经济活动组织,找到实现农业规模报酬的方式。

三、关于农村改革的几点问题

(一)关于集体所有制的实现形式。现在有一个非常强的动向是,在各种权利安排的组合里面,在强化集体组织的权利。背后是一个如何认识集体所有制实现形式的问题。必须要搞清,并不是把农户的集体所有权和分到农户的产权缩减了以后,就能把集体那块做大。现在少数做大的集体经济,都是在集体所有制的这种权利结构下,长出来一个社区型的企业家。要让集体经济壮大,得有人去壮大,而且要形成一套权利安排。关于集体所有制的实现形式,按我前面的观点,这个事已经解决了。它就是一种政治选择和法律安排。以此名义去再集体化或私有化,都不可取。还有一种观点认为,集体所有制的实现就是集体组织以所有权的名义吃地租,这是不可取的,因为所有权已经是成员权,农村的集体土地也已经长成不同的产权形式。

(二)集体所有权是真问题。

成员权集体所有权面临一个非常大的问题就是是不是让它一直成员下去。一是成员权的主体权利。集体所有的这块地,跟其他主体打交道的时候谁代表成员权,成员权的主体到底是谁?合约权的主体到底是谁?转让权的主体到底是谁?二是如果改革成员集体所有权,时点怎么确定?切到某个时点的前后如何分别?核心的问题是,这个以成员权为基础形成的集体所有权安排,未来如何进行成员权的权利界定、权利的组合、权利的分割。

(三)承包权保障与经营权实现之间的关系。

现在一些地方搞三权分置,有一个不好的苗头,跟三明治一样,挤的是中间这一层,两边都会做大。很多地方搞土地股份制,搞壮大集体经济,是为了把原来在农户手上的地给股回来,把集体那块股大。另一头就是把经营权那块做大。这两块做大的背后是把承包权那块挤小了。在我看来,承包权必须明确为完整的财产权。承包权的权利做到更强、更明确,不影响经营权的做大。还有就是承包权的排他和转让、继承和抵押权,这些权利要给全。给全以后,再就是把经营权做的跟历史上的田面权一样,它的使用、收益、转让可交易,可抵押,这块就可以做实了。经营权这一块,承包权做成田底权的同时,才可以把经营权做到田面权。经营权由承包经营权分割,权利由合约规定,经营权与承包权是平等的权力。关于农业经营制度。农业经营制度的核心问题是,集体所有、农户家庭经营制度这个制度改不改?农业经营主体在事实上长出来很多东西,比如说家庭农场,比如说合作社,比如说公司,这些东西未来在整个中国农业的经营制度里面怎么表述?未来农业的基本经营制度到底怎么去设计,核心是对待其他的主体在法定上的认定。

(四)关于农业服务的组织重构。生产组织、经营组织的创新是一方面,更主要的是服务组织的创新。我觉得中国农业的组织里面应该有两个主体,一个是生产经营的主体,一个是农业服务的主体。我觉得我们现在真正要去做的一件事就是,你必须在生产以外找到一个平等的,为农户服务的一个组织载体。如果找不出这个载体,中国农业靠小农左冲右撞跟市场去打,打不成。事实也证明了这一点。怎么样培育一个未来中国农业的服务组织,是刻不容缓的事情。这个组织通过农业各个环节,产前、产中、产后规模化的服务实现两个效果。第一个效果,实现农业经营组织的成本下降。第二,这个服务主体不是靠补贴,靠政府的优惠来支撑的,是靠服务规模化来实现农业服务的规模报酬。

(五)宅基地制度与村庄转型。整个乡村改革真正要启动甚至带有革命意义的,就是宅基地制度改革,宅基地改革的目的就是要实现村庄转型。有几件事需要注意:第一,退出宅基地农民的宅基地权。大量农户未来会在城市落脚、县城落脚,一户多宅的这些宅基地的权利如何在退出中保护他的宅基地权利。第二,未来整个村庄会有适当的聚集。聚集以后宅基地成员权如何保证?第三,宅基地的财产权。第四,外村人的进入。外村人进入村庄可能是未来避不开一件事,无论是村庄集聚还是有一些村庄的活化,如果外村人不能进入村庄,整个村庄未来转型可能没有制度的保障。(中国改革网)

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