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2017年第10期
发布日期:2017年05月27日

习近平总书记鼓励抓好改革试点敢闯敢试

习总书记鼓励抓好改革试点:敢想敢干、敢闯敢试、带动面上。

“多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革”,“试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效”……党的十八大以来,习近平总书记就改革试点工作发表了一系列重要讲话,深刻阐释了试点对于改革全局的重要作用。

习总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上,再次强调抓好试点对改革全局的重大意义。试点是改革的重要任务,因为它承担着走出困局、打破僵局、拓展全局的重要使命。

理解改革试点工作目的:为面上改革提供可复制可推广的经验做法

全面深化改革作为一项复杂的系统工程,必须坚持科学的方法论,而改革试点,就是改革的“试验田”。

在中国的改革开放历史进程中,开展试点是一条重要经验。比如1984年,青岛等14个城市成为我国首批沿海开放城市,当时的许多开放政策,不但使这些城市受益,也最终惠及全国,试验性的政策最终上升为国家意志。

此外,以上海自贸区为例,从2013年9月成立至今,这里成为中国对外开放一片火热的试验场。用了一年多时间,国务院就将这里的可复制改革试点经验在全国范围内推广,试点效果立竿见影。

“试点目的是探索改革的实现路径和实现形式,为面上改革提供可复制可推广的经验做法。”正如中央全面深化改革领导小组第三十五次会议所强调的那样,时隔多年,当下的中国改革开放,同样需要试点再发力。

2014年10月17日,习总书记对《京津冀协同发展规划总体思路框架》批示指出:“目前京津冀三地发展差距较大,不能搞齐步走、平面推进,也不能继续扩大差距,应从实际出发,选择有条件的区域率先推进,通过试点示范带动其他地区发展”。

今年4月1日,新华通讯社受权发布:中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。作为探索人口经济密集地区优化开发新模式,雄安新区作为一项重大的历史性战略选择,着眼党和国家发展全局,立足大历史观,这次改革试点谋求区域发展的新路子,打造经济社会发展新的增长极。

“做一些前沿性的试点和探索,进而再进行大范围的推广。”对于不同地区、不同领域而言均有所差别,势必需要选取样本进行先行先试。有媒体评论指出,雄安新区之“新”在于“以新破局”,构建起京津冀协同发展的“新格局”,这一大手笔的“试点”,也为中国实现区域协同发展提供可复制可推广的经验。

发挥改革试点工作实效:真正起到压力测试作用

作为中国改革开放过程中的重要概念之一,“试点”记录了中国改革开放许多重要进程,也是被运用得较为频繁的措施之一,并由试点衍生出了很多我们耳熟能详的词汇,比如“先行先试”、“典型示范”、“以点促面”等。

2012年12月,十八届中央政治局第二次集体学习时,习总书记曾深刻地指出,“要采取试点探索、投石问路的方法,取得了经验,形成了共识,看得很准了,感觉到推开很稳当了,再推开,积小胜为大胜。”

解剖一只麻雀,可以看清弄懂内部结构;搞好一个试点,能为推动全局工作提供有效方案。改革试点的过程,实质就是见微知著、摸石头过河的过程。

“必须解放思想、与时俱进,尽可能把问题穷尽,让矛盾凸显,真正起到压力测试作用。”如何发挥好改革试点工作的实效?

——要尊重基层实践,多听基层和一线声音,多取得第一手材料,正确看待新事物新做法,只要是符合实际需要,符合发展规律,就要给予支持,鼓励试、大胆改。

——要保护好地方和部门的积极性,最大限度调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性。

——要加大对试点的总结评估,对证明行之有效的经验做法,要及时总结提炼、完善规范,在面上推广。

——要区分不同情况,实施分类指导,提高改革试点工作有效性。

“试点是重要任务,更是重要方法。因为无论纵观古今,还是横看中外,一个科学合理的先行试点,都具有化大为小、化远为近、化整为零、化险为夷的功效。”中国纪检监察学院原副院长李永忠认为,敢于先行试点突破,是地方在改革中的重要任务;及时对试点的鼓励、支持和规范,更是中央在改革中最重要的方法。

把握改革试点工作节奏:加强工作统筹,分析各个改革试点内在联系

中国30多年的改革开放,可以归纳为“三个带动”,即以开放带动改革,以农村改革带动城市改革,以经济特区改革带动市场经济体制改革。这“三个带动”之所以能取得成功,关键就在于每个带动中,中央都鼓励基层要敢闯敢试;基层的试点成功后,中央都及时肯定,及时推广,从而为全国的改革树了标杆、做了示范。

毛泽东同志曾指出,“当桅杆顶刚刚露出的时候,就能看出这是要发展成为大量的普遍的东西,并能掌握住它,这才叫领导。”全面深化改革,如何通过试点让“桅杆”露出,并洞察其普遍意义?此次深改组会议要求,要加强改革试点工作统筹,分析各个改革试点内在联系,并对合理把握改革试点工作节奏提出了以下四点要求:

——对具有基础性、支撑性的重大制度改革试点,要争取早日形成制度成果。

——对关联度高、互为条件的改革试点,要统筹协调推进。

——对领域相近、功能互补的改革试点,可以开展综合配套试点,推动系统集成。

——对任务进展缓慢、到期没有完成的改革试点,要提前预警、督促落实。

试点本身也是创新,试点就是要根据改革方案和部署,结合具体情况,创造性运用,力求探索出普遍性规律,以能在更大程度更广范围推广。

“改革是要突破既有体制机制性障碍,涉及固有利益格局的调整,以激发新的发展动能和活力,但因为改革对象、改革条件、改革承受力不同,要确保改革顺利推进,获得成效,最好的办法就是在一些地区一些行业开展试点,以积累经验,把握好改革节奏,做到先行先试,先试先成。”

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医保并轨改革城乡居民齐受益

整合城乡医疗保险制度、发展更加公平的医疗保险体系,打破城乡户籍制度对医疗保险制度的制约,可以使医保体系在政策制定、管理运行、经办服务等方面摒除城乡户籍因素,剥除户籍制度所承载的医疗保障功能,缩小城乡居民医保差距。截至目前,我国的24个省市区对建立统一的城乡居民医保制度进行了总体规划部署或全面实现整合,并将管理部门统一划归至人社部门。城乡居民医保并轨被列入2017年医改重点工作,根据已经确定的时间表,这项工作将于年内完成。

城乡居民医保制度并轨是我国社会保障体系的一项重大改革,具有重大的社会价值和现实意义。整合城乡居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度,是推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民平等享有基本医疗保险权益、制度更加公平。

第一,城乡医保并轨具有很强的制度性意义。我国基本医疗保险制度曾长期呈现为多元分割运行体制,在制度分割上表现为职工医保、城镇居民医保和新农合“三足鼎立”式的分立运行,在基金分割上主要表现为市县统筹,风险分摊范围有限。城乡二元结构造成社会医疗保险呈多元化、碎片化。城乡居民医保并轨,城乡居民将不再受城乡身份的限制,参加统一的城乡居民医保制度,按照统一的政策参保缴费和享受待遇,城乡居民能够更加公平地享有基本医疗保障权益,不再担心同病不同待遇。

第二,城乡医保并轨缩小城乡居民医保差距。随着经济的不断发展,各地由于其历史、经济、城乡二元化等因素导致社会医疗保险差异,社会医疗保险之间相对独立、封闭运行,长此以往非均等性的居民医疗保险出现了“越穷的地方报销越少,看病越困难”的马太效应。以户籍对参保对象进行区分,引发享受医疗保险待遇的差异,直接导致基本医疗保险的公平性欠缺。城乡医保并轨打破医疗保险二元分化的现状,在医保体系的政策制定、管理运行、经办服务、医保衔接等方面清理城乡户籍制度所承载的非平等医疗保障功能,清除流动人口合理有序就医的“绊脚石”,促进了城镇化发展。

目前,新型农村合作医疗由卫生部门管理,这样做不利于各类社会保险制度的统一规划,不利于农民工社会保险与农村社会保险的衔接。农民工医疗保险和新型农村合作医疗涉及对象可能是同一个人,农民工社会保险由劳动和社会保障部门管理,而新型农村合作医疗基金由卫生部门管理,导致农民工社会保险机构和新型农村合作医疗管理机构之间协调难度大,容易造成社会保险制度的重复建设和管理的混乱。城乡医保并轨,统一城乡居民医保缴费标准,统一城乡居民医保待遇支付标准,将新型农村合作医疗基金管理机构划归人力资源和社会保障部门管理。这种改革意义重大,不仅有利于实现城乡居民医疗保险制度公平,而且有利于统筹管理城乡居民医保基金与提高医保资源的配置效率,还有利于推进农民工城市化、城镇化。

城乡居民医保并轨进入冲刺阶段

第一,医保用药范围成倍扩大。并轨后各地医保定点的医疗机构、医保药品的目录扩大,特别是农村居民的医保用药种类明显增加。例如,山东、广东、宁夏城乡医保并轨后,城乡居民统一使用基本医保药品目录,农民的可报销药品种类分别从1100种、1083种、918种扩大到2400种、2450种、2100种,医保用药的范围增加了1倍多。

第二,医保报销比例提高。相关省区市城乡医保并轨实施后医保“蓄水池”增容,医保报销比例相应得到提高。从目前已经推行的省份来看,基本推行的是“目录就宽不就窄、待遇就高不就低”的原则,也就是说整合后医保报销的范围扩大。例如,北京市并轨前的门诊报销政策,城镇居民一个年度门诊报销上线是2000元,新农合是3000元。按照医保待遇就高原则,政策并轨后,从2017年1月1日起,北京市城镇居民医保门诊封顶线由2000元提高到3000元、住院封顶线由17万元提高到18万元。新农合大病保险报销起付标准和报销比例同城镇居民大病报销相同,城镇居民大病保险报销不封顶。

第三,农村居民免垫付医疗费用。并轨前,农村居民住院医疗费用全部自己垫付,出院后再回到当地部门报销。并轨后,农村居民也可以像城镇居民一样,持卡即可就医,实时结算住院费。

第四,城乡居民医保整合以后,新农合医保患者就医也将实行电子化。可以实现统一的信息管理,缩短病人的等待时间,提高准确率。同时,整个医保基金也将实行市级统筹管理,抗风险能力增强。

城乡居民医保并轨,主要体现在三个大的方面:第一,整合管理机构,将新农合基金管理机构并入人力资源和社会保障部门。新型农村合作医疗属于社会保险,划归人社部管理,回归名正言顺。这是关键环节。第二,统一城乡居民医保筹资标准。这是保障待遇支付标准公平的基础。各地区可以根据实际情况选择调整到位的时限与步骤。第三,统一城乡居民医保待遇支付标准。这是社会公平正义的体现。统一医保目录,统一定点管理,城乡居民医保执行国家统一的基金财务制度、会计制度和基金预决算管理制度。这些仍然可以作为统一待遇支付标准的环节。城乡居民医保并轨,其实质就是统一制度、整合机构。

一是民众就医报销不再区分城里和农村,实现了城乡居民医保的统筹。城乡医保并轨后,民众就医报销不再受城乡身份的限制,参加统一的城乡居民医保制度,按照统一的政策参保缴费和享受待遇。

二是城乡居民医保制度的统一,消除了医保领域的城乡二元差别。城乡间、地区间居民医保待遇将更加均衡,有利于实现医疗公共服务的均等化。以医保用药为例,并轨后药品目录得以统一和增加,医保用药范围将增加1倍多。

三是消除了城乡医保分割状态下制度不统一。居民重复参保、财政重复补贴、经办资源重复建设等效率低下和浪费等诸多弊端,是我国社会保障制度走向公平化、合理化的重要一步。

四是统一后的城乡居民医保制度将实现六统一即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。因此,制度整合后,筹资水平和保障水平都会相应提高。

五是药品价格有望得到控制并实现降价。医疗保险制度的基本功能,是筹集资金、分担风险与购买服务。城乡居民医保整合后,一方面壮大了资金筹集规模,提高了抗风险能力;另一方面使得医保部门在购买服务,特别是在与药企在药价谈判中有了更多的“话语权”,促使药企“以价换量”实现薄利多销,药品价格有望得到控制并实现降价。

统一城乡居民医保制度,还只是改革的第一个环节

医疗保险有两个关键问题——保障水平与报销方式问题。我国目前城乡居民基本医疗保险,报销比例比较低,而且封顶线不高,总体而言保障水平还是比较低的。因此,要解决因病致贫与因病返贫问题,还需要依靠大病保险提高保障水平,可我国大病保险的覆盖率还是很低的。

即使居民参加了城乡居民医保,还参加大病保险,可受到统筹层次低的制约,大病患者异地就医往往要先支付现金看病,然后凭纸质的发票报销。面对大额的医疗费,有些大病患者的家庭根本拿不出那么多现金垫付医疗费。

一般而言,省城的大医院,医疗水平都比较高,基本能满足本省范围内大病患者的医疗需求。因此,加强宣传,扩大大病保险的覆盖面;积极推进职工基本医疗保险省级统筹与城乡居民医保省级统筹,职工基本医疗保险与城乡居民医保在本省范围内实现医疗费即时报销。为了满足重大疾病患者的特殊需求,选择医疗水平高的地区的一些大医院作为职工基本医疗保险与城乡居民医保的定点医院,签署协议、建立合作机制,对跨省就医的重大疾病患者进行即时报销。

2016年11月—12月,人民论坛问卷调查中心进行了《中国公众对城乡医保并轨制度的认知调查》。调查发现,要想使医保并轨制度更能发挥维护公众利益的作用,公众认为非常重要的第一顺位是“加强立法保障”(50.0%),第二顺位是“加大宣传力度”(43.0%),“加强统筹管理”(42.5%)排列在第三顺位。

第一,要尽快完善法律环境,全社会普法。我国有关社会保障的法治建设还有较大的提升空间,存在社会保障立法滞后、体系面窄、法制缺位等问题,相关的法律规范还有待进一步完善。为此,需加强对城乡医保制度实施过程的监管,通过制度整合、健全体制、完善法规。还要加快推进医药流通体制改革和医疗体制改革,有效地规范医生的医疗服务行为,减少过度为病人医疗和诱导参保人员消费的弊病。进一步规范医疗保险管理行为,对采取冒名顶替、虚开发票等手段骗取医保基金的行为应给予相应的法律处罚。逐步使医疗保险监督从行政监督转变为法制监督,促进医疗保险制度的巩固和完善,确保制度并轨之后有法可依,促进城乡居民医保制度走上法治轨道。

普法工作是一项特殊的工作,关键是让百姓接受。以丰富多样的活动,富教于乐,促进对城乡居民的普法。要针对城乡医保参保者生活特点,赋予普法工作一个有效的载体,促使百姓能广泛参与学法、用法活动,推进社保普法依法治理工作。

第二,加大宣传力度,普及城乡居民医保的利民政策。针对城乡居民医保的参保与补偿等加大力度宣传。虽然多数居民都知道城乡居民医保制度,但对这种保险的具体细则了解不深,例如:筹资标准、起付标准、报销比例等。尽可能让每位参保人清楚自己的权利和义务,了解具体的政策,掌握制度、政策的具体实施细节。有必要将城乡居民医保的缴费金额、报销比例、转外就医报销流程等信息传达给他们,利用通俗易懂的普及手册以及广播电视媒体,讲解城乡居民医保的利民政策。

第三,完善经办管理服务体系,创新模式。城乡居民医保是患者医疗卫生机构之间的协调纽带,经办管理服务体系是城乡医疗保障制度整合的前提和保证。我国的社会保险经办管理体制大致经历了工会组织管理、企业自我管理、社会保险经办机构管理三个阶段,当前面临着许多需要解决的问题。社会保险经办管理体制存在机构分散、政事不分、信息系统建设滞后等一系列问题和矛盾,国家赋予社保经办机构的地位和权力与其所承担的责任还很不匹配。机构负担沉重,严重制约了社会保险事业的发展。“五险分设”是我国传统保险经办管理体制的典型特征,机构设置分散、管理体制不顺和保障能力不足是这种管理体制存在的主要问题。城乡居民医保并轨后,有必要针对分险种设立的社会保险经办机构进行整合。例如,郑州市政府于2011年开始实施“五险经办机构合一”的社会保险经办管理体制改革,将分险种设立的社会保险经办机构进行整合,并实行市以下垂直管理,取得了显著成效。

第四,信息技术和网络建设。医保发展的大趋势是通过信息化的改造和精细化的管理,提高经办能力和管理水平。建立城乡统一的医保信息管理体系,实现参保人员信息共享和网络连接,不仅可以最大限度地降低制度运行成本,而且能提升社会保障体系经办和管理工作效率。要制定信息化建设规划,依据科学设计的原则进行信息化建设;统一制定系统的核心标准,避免信息不畅等现象;完善信息管理联动机制,业务经办人员是直接面对参保人员,不仅要熟练各种业务,还要及时捕捉新的管理服务要求并迅速反馈给信息技术部门,使信息技术不断改进提高。

一是加快信息系统建设,做好政策衔接。当前各统筹地区的医疗保险信息资源,大多是基于各项制度的单独运行体制建立的,统计口径、来源渠道、统计方法等各种信息资源均不一致,在医疗成本核算、就医管理、费用支付等信息互通方面存在一定的难度,信息资源共享水平不高。因此,城乡居民医保制度统一后,随着服务群体的扩大和需求的多样化,亟须整合归并原有两项制度下的信息资源,建立城乡居民医保统一信息平台,实现医疗保障管理与户籍管理、工商行政管理、税务管理、社会救助管理、医疗管理等信息的共享。另外,两保整合后,医保异地结算服务也将在全国推进。但是现有的患者身份基础信息的准确识别建设还不到位,就可能会有漏洞产生。同时,由于各地的医保报销目录和报销比例不一致,这将成为今后医保异地结算操作中遇到的实际问题。

二是提高经办能力,完善运行机制。城乡居民医保制度统一后,医保经办机构也得以统一。为提高其经办能力,首先,在确保经办人员数量的同时,从知识结构、专业结构等方面提升队伍的素质,以适应范围更广、任务更重、要求更高的全民医保管理服务新要求;其次,各级财政应确保医疗保障事业经费和运行经费,建立医疗保障绩效评价体系,强化激励机制;再次,应建立医疗保障专业技术标准管理体系、基金监管和运营体系、医疗保障事务纠纷处理体系等,进一步完善医保运行机制。

三是加强城乡居民医保基金管理,提高基金运营效率。城乡居民医保制度统一后,首先,城乡居民医保基金应纳入财政专户,实行统筹管理;其次,为防范基金风险,可以提取一定比例的资金建立可以调剂使用的风险准备金,平稳渡过医保基金支付的高风险阶段;再次,考虑到未来医疗保险待遇水平的提高对医疗保险基金收支带来的压力,应建立医疗保险政策调整模拟运行系统,及时研究制定稳定的财政投入机制和应对措施,并建立针对宏观经济形势变化的医疗保险应对预案,保障制度的可持续发展。

四是完善分级诊疗制度,建立合理的医疗服务导向机制。城乡医保整合带来的便利性可能会阻碍分级诊疗工作的推进。据业内人士分析,两保整合以后,因为医保待遇的提高,农村患者可能更容易涌入城市医院。而医保异地结算的便利性又会促使患者涌入大城市。我认为,真正提升基层医疗机构服务能力才是解决上述问题的根本之道。这就需要进一步完善分级诊疗制度,应积极寻求合理利用社区卫生服务的途径和管理办法,引导社区卫生服务机构以较低的费用提供优质的服务,更好地满足城乡居民的医疗保障需求。

异地就医问题不容忽视

随着我国经济社会的飞速发展,劳动力人口流动愈加频繁,由于老龄化社会养老迁移、医疗水平差异等因素,引发异地就医人次越来越多。异地就医问题一直成为医疗保险管理的难题之一,是城乡基本医疗保险制度实施中一个事关民生的现实问题,也是难点问题。您对于异地就医的管理有何建议?

建立统一的城乡居民医保制度,异地就医问题不容忽视。国家卫计委的数据显示,2015年我国有2.47亿流动人口,其中有到外地打工的城乡居民基本医疗保险的参保人员,也有长期外派外地办事机构工作的城镇职工医疗保险参保者。这一人群现在已经成为异地就医的大军。

他们因地区间不同的医药报销标准、不完备的信息交流平台等因素造成无法及时、足额报销就医费用,多数人仍然没有脱离“先垫付后报销”的结算方式。社会医疗保险异地就医所暴露出的问题越来越严重。为解决这一问题,2016年12月,我国相关部委发布《关于做好基本医疗保险跨省异地就医住院医疗费用直接结算工作的通知》。2017年1月,人力资源与社会保障部牵头建立的国家级异地就医结算平台开始正常运行,异地就医管理终于打破形式上的地区限制,从“异地住院本地报销”进入“全国联网”模式。

从绝对人群来说,异地就医参保人员尚属少数,但是,解决参保人员异地就医问题,是从一个特定的局部,维护与保障参保人员,特别是参保人员中弱势群体应有的基本医疗权利。借鉴目前上海针对异地就医人群进行管理的实践经验——实行异地委托、异地记账、异地联网的模式,对于异地就医的管理我提出以下建议。

第一,加强异地就医参保人员基础档案建设。医保经办机构要在目前管理方式的基础上,进一步完善异地就医参保人员档案资料,将参保人员的健康状况、病史记录、年医疗费用、家庭成员、以往的违规记录等情况进行收集、审核并录入电脑,在进行医疗费用审核结算时,可以随时调用这些内容,增加审核的准确程度。根据异地就医人员的病历资料建立健全医保管理的台账,客观全面地反映各种信息,建立起科学、全面的防护监控体系。根据其病情发展状况,行之有效地预测这部分人群就医费用增长幅度,为采取针对性监控措施提供重要依据。

第二,加强医疗保险管理网络建设。针对目前各统筹地区医保网络互相无法联通的现状,以建立本地参保人员异地就医管理体系为契机,有步骤、分阶段地将医保网络与外埠省市医保网络进行整合,使之成为一套完整、通用的网络管理系统。通过网络将本地医保经办机构与异地定点医疗机构联网,实现跨地区异地就医结算。真正实现联网可能还需要一定的时间,但随着人力资源和社会保障部提出的“金保”工程的开发建设,逐步实现全国各统筹地区的实时联网,使用可以全国通用的“一卡通”的目标是完全可以实现的。解决异地就医问题的关键是打破区域界限。根据现实条件和从实际出发,第一步打破区域管理的界限,第二步逐步打破区域结算的界限,最终实现全国各省之间的联网结算。

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党建+”系统思维推动中心工作的

安康实践

习近平总书记反复强调,办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。近年来,陕西省安康市坚持把“党建+”系统思维贯穿于全面从严治党向基层延伸的全过程,着力打造发展经济、深化改革、维护稳定的红色引擎,激励各级党组织成为绿色崛起的中流砥柱,广大党员干部成为追赶超越的排头兵,形成了激活欠发达地区后发优势的凝聚力、执行力和生产力。

“十二五”时期,安康市主要经济指标增速持续保持在全省第一方阵。2016年生产总值增长11.3%,分别高于全省、全国3.7个百分点和4.6个百分点,生产总值、第二产业增加值、规上工业增加值、农村居民人均可支配收入、一般公共预算收入增速和非公经济增加值占GDP比重6项指标位居全省第一,同时党风廉政建设、依法治理、秦岭生态保护等工作也位居全省第一,呈现党建工作与中心工作相互融合、党的建设和党的事业相互促进、政治生态与经济生态“双一流”的良好态势。

党建+第一要务发展。始终坚持“围绕党建抓发展,抓好发展促党建”,在党建+发展环境、党建+民生保障、党建+脱贫攻坚、党建+移民搬迁等方面精准发力,交出新常态下经济增长逆势上扬、质量效益“双提升”的良好成绩单。一是加强和改善党对经济工作的领导。抓方向:生态经济成主打。提出“走民生为本的循环发展之路,建设美丽富裕新安康”发展思路,确立“追赶超越、绿色崛起”发展总纲和建设西北生态经济强市奋斗目标,以“城乡因环境而美、群众因生态而富”的生动实践检验抓党建、促发展成效,走出了一条欠发达地区生态经济化、经济生态化的全面协调可持续发展新路子。全市以绿色、低碳、循环为标志的生态友好型产业占全市GDP比重达到65%,富硒产业连年高速增长;森林覆盖率达到65%,汉江水质稳定保持国家Ⅱ类标准。2016年环境空气质量居全省第一。抓干部:突显“五个优先、两个更加注重”选人用人导向。即优先选拔低调不张扬、有真才实学、扎实苦干的干部;优先选拔思想解放、开拓创新、敢闯敢试、实绩突出的干部;优先选拔在自然灾害和突发事件面前,坚守一线、指挥有方、不怕牺牲、无私奉献的干部;优先选拔善于做群众工作,在处理信访和维稳中能力强的干部;优先选拔在招商引资、项目争取、服务企业方面表现突出的干部。在市直部门与县区党政班子主要领导交流任用中,更加注重优先配强县区党政主要领导;在县区部门与镇办党政班子主要领导交流任用中,更加注重优先配强镇办党政主要领导。抓环境:提升发展“软实力”。从群众和市场主体反映最强烈的、最不满意的地方入手,严肃查处影响发展环境的不作为、慢作为和乱作为。三年来,破获“村霸、街霸、市霸、沙霸、路霸”案件639起,有力地维护了公平公正的市场秩序;实施“为政不为”行为问责125件139人,以干部作风转变促进发展环境不断优化。二是把党的力量挺在脱贫攻坚的前沿阵地。发挥好脱贫攻坚中村两委会、扶贫工作队、第一书记、党员干部结对帮扶“四支力量”的作用,打通脱贫攻坚“最后一公里”。创新“支部+X(园区、景区、社区工厂、龙头企业、专业合作社等)+贫困户”扶贫模式,将龙头企业、创业大户、致富能人集聚在红色党旗下,促使党员和先富起来的群众与贫困户抱团发展。“十二五”减少贫困人口42.33万人,2016年减少贫困人口13.67万人,取得党建扶贫“双推进”效果。

党建+第一动力改革。欠发达地区唯有改革才能激活后发优势,不断提高各级党组织谋划、推动改革的能力和水平,让安康成为一个改革热区。一方面,做好党建+重点改革。严格遵循中省确定的改革路线图、时间表和任务书,确保把中省的改革举措承接到位、执行到位,推动各级党组织勇当改革尖兵。比如,在深化“放管服”改革、推广“全程代理”服务模式中,实行党员“亮牌”上岗,争创“党员示范”岗,全市行政审批事项精简41%、办理时限压缩30%以上,行政审批中介服务事项清理51%,去年新增注册企业增长40%。另一方面,推进党建+特色改革。主动开展多项事关安康发展大局的改革试点,用破题攻坚承接改革红利,以特色改革实现关键突破。安康相继成为国家主体功能区建设试点示范市、全国发展改革试点城市、国家政策性金融扶贫试验示范市、国家新型工业化富硒食品产业示范基地、国家首批医养结合试点市、国家低碳试点城市。比如,市委把国家主体功能区建设试点示范作为全市生态文明建设的系统工程来抓,形成循环产业、生态安全、新型城镇化、生态环境监管四大体系。率先在陕西实行“河长制”,形成1831名以党员为主的四级河长管理责任体系;按照“全域安康”理念,以生态流向引领大力发展“飞地经济”,打破县区行政区划限制,通过规划、建设、管理和利益分配、项目引导等合作机制,形成了限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、互利共赢的发展局面。

党建+第一保障稳定。全面推行党建+社会治理、党建+新民风等模式,最大程度维护社会大局和谐稳定,最大限度防范和化解不稳定因素。一是切实增强群众安全感。不断完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,全国综治优秀市创建扎实推进,平安安康建设持续深化,2016年公众安全感位居全省第一。全市开展“破小案、暖民心”活动,以破案为逗号、以追赃为句号,人民群众对此纷纷点赞。二是从源头上化解矛盾。摒弃脱离法治思维的“维稳”,充分发挥法治的引导、规范、惩戒作用,坚持依法双向规范信访秩序,一手抓解决群众合理诉求,严肃问责部门和干部失职渎职违法乱纪行为,2016年问责信访工作失职干部15人;一手抓信访秩序整治,依法坚决打击缠访闹访和进京非访等违法犯罪活动,做到群众诉求合理的解决问题到位,诉求无理的思想教育到位,生活困难的帮扶救助到位,行为违法的依法处理到位。2016年信访总量同比下降17.2%,信访积案化解率排名全省第一。三是开展新民风建设。针对不良人情风、盲目攀比风、等靠要闹风、低俗恶搞风、打牌赌博风等突出问题,深入推进以“诚孝俭勤和”为核心内涵的新民风建设,扎实开展道德评议、移风易俗、文化传播、文明创建、诚信建设、依法治理“新民风建设六项活动”,基层社会治理能力明显提升。更加注重家庭家教家风建设,挖掘整理的《汉阴沈氏家训》《白河黄氏家规》《岚皋杜氏家规》被中纪委推广。

为了保证“党建+”系统思维具有严肃性和拓展性,全市开展“秦巴明珠党旗红、追赶超越当先锋”主题实践活动,大力实施“基层党建六大提升”行动,不断提升基层党组织的战斗力、执行力。坚持把鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”作为干部工作总遵循、总导向。2016年以来,全市运用“三项机制”鼓励激励重用干部226人,对56名干部给予容错纠错免责,细化“下”的7种类型、18种情形、调整干部119人,向广大干部传递“给实干者鼓励、为改革者松绑、让无为者让位”的强烈信号;实行“四级”党建责任体系,全覆盖包联支部、全过程跟踪指导、全要素狠抓落实;借助互联网、大数据、云计算等现代信息技术,建设“手机党支部”基层党建精准指导平台,解决基层党建管理层级多、信息传达不畅、流动党员多、管理不到位等问题,实现对全市5600多个党支部抓学习、抓活动、抓落实工作动态的及时掌握、实时督导。

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交通综合行政执法改革如何爬坡过坎

——福建省龙岩市改革样本探析

面对新一轮联合治超的繁重任务,福建省龙岩市交通综合行政执法支队所属超限运输检测站的人手本就紧张,春节过后又要面对“裁员”尴尬。作为交通运输部交通综合行政执法改革试点单位,支队在推进改革进程中攻坚克难,积累了一定经验并取得初步成效。然而,由于种种原因,机构性质和人员身份不明确、执法经费严重不足、基层执法人员缺编等问题长期得不到解决。

如何破解改革难题、巩固改革成果?作者经过大量走访调查,在翔实掌握近年来龙岩市交通综合执法改革实情的基础上,对相关做法、成效以及所面临的问题进行了梳理总结,对如何进一步拓宽改革路径作了探究分析。

改革成效机构精简,效能提升

龙岩市交通综合行政执法支队,于2011年12月28日挂牌成立。之后,按照行政许可职能与监督处罚职责相分开和“权责一致、分级管理”的原则,支队整合了市公路路政管理分局、市道路运输管理处、市水路运输管理处(市地方海事局)、龙岩公路稽征处的监督处罚职能和人员编制。

支队机构规格为市交通运输局管理的副处级参照公务员管理的独立法人事业单位,主要职责为:负责全市交通综合执法方面的政策研究、组织指导全市交通综合行政执法工作,组织协调全市重大和跨区域交通综合行政执法并开展相关工作。负责履行全市道路运政、水路运政、地方海事、港政、航政、公路路政(包括超限运输管理)六方面交通行政执法职责的监督检查、行政强制、行政处罚职能和职责范围内相应的安全生产监管职责。

按照龙岩市交通综合行政执法改革实施方案,从2012年10月1日起,经福建省人民政府批准设立的新罗坂寮、武平十方、长汀七里、永定古洋、漳平溪口、连城文亨、新罗大池、新罗铁山8个超限运输检测站,从龙岩市公路局正式交由新组建的龙岩市交通综合行政执法支队管理。8个超限运输检测站实为支队直属管理且不作为独立法人的副科级事业单位,8个站核定事业编制共116名,根据各站类别分别核定事业编制13名至17名不等。

在基本完成市级支队综合改革的基础上,按照“改革一步到位、人员分步到位、逐步完成改革目标”的基本思路,2012年6月10日至30日,龙岩市所辖7县(市、区)分别组建成立了交通综合行政执法大队,为副科级参公事业单位,隶属各县(市、区)交通运输局管理,主要职责为:承担本行政辖区的公路、水路运输(含城市公交、出租汽车、汽车租赁)行政监督处罚、打击非法营运和与之对应的运输市场秩序、安全生产等监管职责,承担本行政辖区的公路路政监督处罚、公路保畅通、治理超限运输和与之对应的安全监管等职责。支队对7个大队实行业务指导和监督。

截至2012年年底,龙岩全市1个支队和支队所辖8个超限运输检测站以及7个交通执法大队基本组建完成,并全面开展交通综合行政执法业务,标志着交通综合行政执法工作进入新阶段。

从5年来的试点实践情况看,将原本分散在多个机构的监督、检查、强制和处罚行政职能交由一家来承担,解决了原来交通一个系统多家管理、多头执法、重复执法、许可与处罚不分的问题,提高了交通执法专业化、规范化水平;将行政许可与监督处罚分开,形成了许可与执法部门之间互相配合、互相监督、互相促进的良性工作局面,有效防止了行政不作为、乱作为现象;建立精简、统一的综合执法机构,有效整合了执法资源、提高了执法效能、提升了执法形象。

改革至今,全市7个基层交通执法大队、8个超限运输检测站全部通过福建省交通综合行政执法总队规范化建设达标考核,规范化率达100%,在全省交通执法系统率先实现规范化达标全覆盖目标;支队2015年度和2016年度连续2次获得福建省交通综合行政执法总队“规范化管理优秀单位”荣誉称号;此外,还先后获得福建省交通运输厅“交通运输评议考核行政执法类第一名”、交通运输部“优秀基层执法站所单位”及福建省委“全省先进基层党组织”等荣誉。试行交通综合行政执法改革以来,相关工作成效也得到前来参观考察的广东、广西、山西、湖南、上海等省(区、市)兄弟同行的认可。

待解难题身份未定,经费难保

支队在实践交通综合行政执法改革的路上虽取得一定成绩,但受制于现行交通综合行政执法体制、机制性障碍,一些困难和问题亟待各方协调解决,希望有关部门和决策机构能够高度重视。

机构性质、人员身份不明确。根据福建省相关部门文件精神以及龙岩市政府及相关部门的文件和批复精神,组建的龙岩市交通综合行政执法支队为副处级参照公务员管理的独立法人事业单位。《福建省交通综合行政执法改革方案》中明确,各交通综合行政执法机构成立后,应按照事业单位参照公务员法有关规定,做好参照公务员法事业单位管理的报批和人员登记工作。但受全省参公职数等多因素影响,历经5年多时间,交通执法机构单位性质和人员参公身份一直未获相关部门批准登记。这一方面影响到执法权威和效果;另一方面也使交通执法人员对自身执法资格、执法主体身份合法性产生疑惑和顾虑,进而影响队伍的稳定和执法效能。

执法执勤车辆未纳入编配。按照中央有关规定,执法执勤用车的部门范围为12个,即公安、检察院、法院、司法、纪委(监察)、工商、地税、食品药品监督、交通(海事)、农业、林业、畜牧,不得突破。交通综合行政执法机构执法执勤车辆未纳入编配,导致交通综合行政执法机构无法购置执法执勤用车,目前只能采用租赁形式解决部分执法机构执法用车。交通执法机构因没有车辆编制,财政部门无法就此下达相关车辆使用经费预算。

基层执法人员老化缺编严重。各交通执法机构现有50岁以上正式在编执法人员占人员总数的47%以上,远不能满足“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”执法工作需要。特别是在当前严峻的公路超限治理工作形势下,部分超限运输检测站编制内人员无法也无力承担繁重的治超工作任务。

执法经费严重不足。交通综合行政执法机构成立以来,一直受到执法经费不足困扰,经费保障与所承担的6大繁重监管任务极不相符,特别是自2016年9月21日新一轮联合治超工作以来,更是出现了“治超成效显、经费难为继”的尴尬局面。支队领导在向各方报告、请示,协调无果的艰难境地下,为避免经费缺口进一步加大,经支队党委研究并经龙岩市交通运输局同意,自2017年1月1日起,决定辞退支队机关和各超限运输检测站劳务派遣人员46人、食堂及门卫等临时用工17人。

经费缺口问题已成为自改革以来遭遇到的最大困难。那么,是什么原因造成了这种局面?

划转经费基数问题。2011年,省里的改革方案明确了设区市、县(市、区)的交通综合行政执法机构经费为财政核拨,来源为成品油价格和税费改革返还资金及地方财政安排的其他资金。到实际执行时,除省财政厅、交通运输厅按照2011年在岗实有人数及工资标准确定人员经费划转基数1100万元外,5年来一直未予追加。加上专项业务经费基数改革后未根据各地综合执法成本另行研究核定,也成为成因之一。

人员编制经费不足问题。支队及所属8个超限运输检测站人员编制配备不足(按有关文件规定,每个站不少于28人,8个站共计需治超人员224人)。改革时,从公路部门移交支队正式在编人员157人,其中,支队本部42人、8个超限运输检测站1l5人,另有劳务派遣人员20人。至2016年年底,正式在编人员l67人,其中,支队本部52人,8个超限运输检测站115人,另有劳务派遣人员50人。除在编人员经费列入财政预算外,劳务派遣人员及其他临时用工人员经费均需要通过财政罚没返还列支。

正常增人增资及政策性奖励追加问题。2014年,新招9名事业编制大学生,再加上地方政府出台的各项奖励和福利政策,工资、附加费费用缺口以及政策奖励性项目缺口较多。此外,还有划转经费项目缺项问题、各超限运输检测站特殊运行费用支出等,据统计测算,支队年均缺执法经费数百万元。

如何避免改革夹生饭上下同心,抓实责任

实现改革目标不可能一蹴而就、一劳永逸,针对交通综合行政执法改革所面临的各种矛盾和难题,如何解决问题并进一步巩固改革成果?

一是进一步加强交通综合行政执法改革顶层设计。交通综合行政执法改革工作牵一发而动全身,涉及系统多个部门的责、权、利的重新分配调整,情况复杂,任务艰巨,诉求不一。面对错综复杂的深水区改革新形势,如果不能从顶层设计的角度对改革所面临的诸如机构设立、人员编制、经费保障、场所建设、执法装备等方面可能遭遇的各种矛盾、困难进行全局性、前瞻性的探索指导和解决,就有可能催生“改革夹生饭”的新情况,进而引发权责失衡、推诿扯皮、运行无序等一系新问题,以致背离改革初衷。

二是进一步凝聚改革共识,层层抓实责任落实。推进交通综合行政执法改革是全面深化改革、推进法治政府部门建设的必然要求,也是强化监管服务、转变政府职能的重要途径,各级、各有关部门应进一步凝聚改革共识,加强统筹协调和工作指导,着力强化协调协作机制,厘清部门间的职责边界,一级抓一级,逐级抓落实,确保改革稳步实施、落地生根。

三是全面落实财政保障执法经费制度和罚缴分离、收支两条线管理制度。一要量化执法经费。将执法经费安排与执法工作量挂钩,避免因经费不足造成执法工作不到位的现象。二要完善执法经费保障机制。基层执法站所的建设经费、工作经费、人员经费等统一纳入财政预算,杜绝执法经费、福利待遇与罚没收入挂钩现象,避免因执法经费不足陷入“罚款养人”“养人罚款”的恶性循环怪圈。

四是创新机构编制管理和队伍建设的有效机制。交通综合行政执法工作点多、线长、面广,工作压力和工作强度大,执法人员又经常在法定工作时间外执法执勤,有的岗位须24小时值班值守。交通综合执法部门与公安交巡警工作环境、强度负荷、性质基本一致,但待遇却相差甚远。因此,建议参照公安交通管理部门的制度和做法,依法对一线交通行政执法人员发放法定工作时间外的工作津贴,以充分调动大家的工作积极性。

中共合阳县委全面深化改革领导小组办公室 2017年5月25日发

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