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2017年第9期
发布日期:2017年05月12日

全面深化改革容不得“甩手掌柜”

今年是全面深化改革向纵深推进的关键一年,改革继续攻坚克难。然而记者调研发现,个别地方的领导干部尤其是“一把手”满足于“一文、二会、三总结”,虽然挂名负责,却当起了甩手掌柜,导致一些改革任务执行不力,改革成效打了折扣。

大事难事见担当。“一把手”若患了“担当困难症”:搞发展怕惹是非、促改革怕担责任,“烫手的山芋”不敢接,“公堂木偶”明哲保身,贻误的是改革机遇,挫伤的是基层改革积极性。

“龙头怎么甩,龙尾怎么摆”。“一把手”不站在一线、扑下身子抓改革,解决棘手重大问题就缺了“主心骨”,工作就很难推动下去。“脚上无泥”岂能听到原生态声音?“居庙堂之高”何以“察于未萌,止于未发”?“一把手”抓和不抓大不一样,实抓和虚抓大不一样;“给我上”和“我要上”效果大相径庭。

道不可坐论,事不能空谈,关键时期必须有关键作为。“一把手”抓改革,要亲力亲为抓思路、抓方向、抓大局,带领大家一起定好盘子、理清路子、开对方子,最大程度凝聚改革共识,形成改革合力。

改革争在朝夕,落实难在方寸。身为领导干部在重大问题上不能总想着左右逢源、四平八稳,患得患失、优柔寡断。要及时掌握重大改革落地情况,打通关节,疏通堵点,破除阻力,啃下“硬骨头”、拔掉“钉子户”、吓退“拦路虎”。各级党委和政府要为那些敢担当、能担当、善担当的干部撑腰,对责任不到位、不担当、延误改革任务者严肃问责。

全面深化改革是一场没有硝烟的战争,越向纵深推进,遇到的硬仗越多。尤其需要党政主要领导干部以咬定青山不放松的精神保持改革定力,以激流勇进的精神保持改革魄力,以抓铁有痕的实干精神确保改革效力。让实干者得实惠,让“甩手掌柜”失去市场,这是人民的期盼,也是时代的要求。

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“最多跑一次”改革的衢州样本

最多跑一次”改革是以人民为中心发展思想的浙江实践,是补齐改革落地短板的重大举措,也是“四张清单一张网”改革的再深化、再推进。2016年以来,衢州市在浙江省率先开展“一窗受理、集成服务”改革试点,坚持先行先试,积极探索实践,基本实现了“一窗受理、一套标准、一网通办、一站服务”,在“最多跑一次”改革的道路上迈出了重要的一步,部门和干部对改革的认同感不断提升,群众和企业在改革中的获得感不断增强。2017年4月,浙江省委副书记、省长车俊在衢州主持召开全省推进“最多跑一次”改革座谈会,充分肯定了“一窗受理、集成服务”改革试点取得显著成效。

一、主要做法

依托浙江政务服务网,根据审批事项相关度和办理集中度情况,将6大板块(投资项目审批、企业注册登记及后置审批、不动产交易登记、公安服务、公积金办理、其他综合事项)审批委托行政服务中心综合窗口统一受理,后台按部门分类同步审批,办理结果仍由综合窗口统一出件,变群众来回跑窗口为“一事一窗,一次办结”。

()整合部门资源,受理一窗式一是审批事项应纳尽纳。今年1月份,完成了43个部门1090项审批事项的筛选,先后公布两批“最多跑一次”事项共计987项,占90.6%。其他如“医保、社保”等事项在分中心、乡镇(街道)实行“一窗受理”,群众只要到分中心、乡镇(街道)一个窗口就可完成所有事项办理,全市范围实现了全覆盖。二是业务受理授权委托。6个板块受理事项由审批部门与行政服务中心签订授权书,统一授权委托综合窗口办理,实现了受理与审批环节相分离。三是办事人员整合缩减。“一窗受理”后,6大板块涉及的31个部门,受理人员由200多人整合为62人;其他即到即办事项仍由部门专业窗口承担,形成了“综窗+专窗”受理体系。

()夯实一窗受理基础,告知一个口一是受理要件“标准化”告知群众。编制6大板块《“一窗受理”事项标准化办事指南》,受理内容、办理时限、方式、申报材料等基本要素全部规范统一,作为前台受理与后台审批的一致性材料依据,倒逼部门消除模糊语言和兜底条款,大幅度压减了自由裁量空间,清单式面向群众,真正做到“人人看得懂、个个会办事”,操作简便,深受好评。今年3月,我市行政服务中心还应邀参与全省政务服务“最多跑一次”工作规范的起草制定。二是审批流程“一图式”通告部门。按照“群众要办理的整个事情”设计操作流程,牵头各部门重新制定6个板块“一窗受理”审批流程图,使各个办事环节一目了然;同时,就改革前后的跑腿次数、申报材料、办理时效等方面进行全面比较,将过去的一环套一环审批变为现在的同步审批,过去的部门分办、独立办变为现在的协办、联合办,有效解决部门审批互为前置问题,跑腿次数、申报材料、办理时效等大幅缩减。三是受理人员“多能型”提升。对综合受理窗口工作人员进行全方位、多技能培训,通过集中讲课、一带一操练、集中谈体会、6大板块轮岗等方式,使他们从只会受理一家部门的特定事项成为能受理多部门、多专业、多领域及复杂业务的综合性人员,大大提高了人力资源的利用率。

()深化互联网+”应用,办理一网通一是打造数据共享平台。依托浙江政务服务网,开发完成“一窗式”综合受理、投资项目在线审批和企业注册登记联合审批等平台,拓展覆盖权力事项2000余项。其中电子证照库平台通过提供数字证照的生成、管理、共享服务,满足了部门窗口审批过程中的证照管理、真实性鉴别、信息共享等需要;截止3月底,已生成电子证照1万余份。二是推动网上跨部门协同审批。在省政府办公厅、省数据中心及相关省级部门的大力支持下,及时公布省第一批29个部门数据共享目录,实现了市级审批平台与10多个省级自建系统数据库的互通共享,打通了部门审批业务系统与政务网的通道,实现法人库、人口库、公共信用信息平台等基础数据库与政务网实时交换共享,审批部门可以直接调取数据中心的户籍、社保、婚姻登记、国地税、不动产登记数据以及金融系统的相关数据,有效激活了沉淀在各部门的行政审批数据,提高审批的准确性、时效性。三是推动网上申请办结全流程大闭环。先后实现了房屋权属证明、纳税证明、交通违法罚没款收缴、户外广告审批等多项服务以网上申请进入流程,通过电子证照共享与归档、申请表自动填报、网上支付等在线服务,最终与EMS自动对接实现快递送达,形成了网上办事的全流程闭环,“一次都不跑、事情全办好”终成现实。

()强化功能集成,服务一站式一是打造一窗受理标准化大厅。按照同一板块相对集中、前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件的总体要求,投入2000多万元对行政服务大厅进行改造升级。改造后分法人、国地税联合办税和公安、自然人、房屋交易与不动产登记、公安出入境、其他专业窗口等6个大厅,整体布局更加科学化人性化;配套了咨询区、休闲区、商务区、书吧等,为办事主体营造更方便、更舒适、更多获得感的政务服务环境,进一步诠释了“一窗受理、集成服务”的宗旨。二是建设一网通办智慧化服务大厅。开发自助电子填表系统,“你的表格我来填、我的服务你来评”,办事群众个人基本信息表只填一次,解决了以往办事没完没了填表格的烦恼;开发排队叫号评价一体化系统,实现了统一编号、短信提醒、无声叫号,从申请环节保证一窗受理的落实;开发办事进度(结果)公示系统,实时显示各类事项的办理部门、办理进度等信息。目前,行政服务中心大厅已经成网络全覆盖、信息共分享、行为有记录的智慧化服务大厅,中心在跨部门审批服务中的平台作用和潜能得到了充分释放。三是制定一窗受理平台管理机制。在总体实施方案指导下,配套推出各类实施细则和考核评价办法,建立了“1+12”制度体系,涉及6大板块审批运行机制、规则以及对工作人员的“双重管理”等,推动行政审批从注重办件量、满意度的结果性监管转变为事前事中事后全流程的监管,为“一窗受理”改革提供了有力的制度支撑。

二、改革成效

()窗口集成跑腿少。通过“综合受理窗口”,群众办事不用到各窗口来回奔波。按6个板块测算,群众办事平均少跑3个窗口、6次以上。如群众办理不动产登记业务由原来3个窗口跑8次变为1个窗口跑1次,由原来提交3套材料变为提交1套材料。在办理不动产过户申请后,凭加盖水电气专用章的《不动产登记申请受理通知书》,可同步到窗口办理水电气联动过户业务,原来跑城区4个地方至少11次变为1个地方1次,群众跑腿量大幅减少。再如8家承办公积金业务的银行进驻中心后,实现公积金贷款手续、抵押签字手续、签订银行贷款合同等“一窗通办”,办理公积金贷款从以往7个地方跑10次变为1个地方跑1次办成。

()数据互通材料少。通过线上数据共享和精简共性材料,6个板块群众办事申报材料平均减少10份以上。如公积金贷款业务原先需提交15份材料,目前,各类证明直接从平台调取,贷款业务跨入无证明时代,群众只需携带身份证和购房资料即可办理贷款业务,真正实现“无证明办理”;企业注册登记过去证照分办需要提交多套材料,现在证照联办只需带1套材料即可,复印资料大幅减少。

()效率提升等待少。通过线上线下流程再造,“串联审批”变为“并联审批”和推行“容缺受理”后,审批效率大幅提高,6个板块平均审批时限缩短75%以上。如投资项目审批总时限从过去需要半年左右变为现在45个工作日;企业注册登记板块升级后,在全省率先实现注册登记与后置审批部门11个事项17个行业审批联办,以道路运输站(场)企业为例,过去设立登记需要6个工作日,现在只需要1个工作日。

()群众满意评价高。通过以人为本的改革和贴心的服务,群众满意度大大提高,对罚款、收费等强制性业务给予高度信任和理解。如公安综合服务推出以“一窗式、云服务”为载体的改革模式,将8大警种进行整合,率先实现高速交警、地方交警、综合执法局车辆违法处理“三合一”,开通“货车入城通行证”等业务移动终端办理和出入境办证费用在线支付功能,群众到中心抱怨声少了,赞扬声多了。自去年9月20日启动“最多跑一次”改革至今,中心办理“一窗受理”事项超过14.5万件,实现了“零投诉”,群众满意率达99.4%。在全市2016年度最满意单位评选中,行政服务中心也从以往的第9名跃升为第1名。

“一窗受理”改革,在以往诸多改革瓶颈方面有所突破:一是突破了传统审批模式。以“一窗受理”为切入点,建立统一受理、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环,形成“一窗受理”、“一套标准”、“一网通办”、“一站服务”的工作格局,优化职能资源配置,重构行政管理流程,推进行政审批提质增效,是行政审批办理方式的一次革命。二是突破了部门数据壁垒。通过建设行政审批大数据交换共享平台,打通了各类专网、专库与政务服务网平台之间的信息“屏障”,实现了信息共享,为全面推进审批表单电子化和流程再造、提速提效提供了技术保障。三是突破了“条块分割”格局。过去,我们是依据“每个部门所负责的审批环节”设计操作流程,群众要分头到多个部门窗口申请、填表、报件、领证;现在,我们按照“群众要办理的整个事情”设计操作流程,实现了“一窗受理、一表登记、一次告知、一网流转、一次办结”,打破了部门条块分割,实现了审批提速提质。

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一把手不能把改革方案磨成圆蛋蛋

有人说,全面深化改革是当前中国最大的“一把手工程”。意思是说,从顶层设计到具体落实,各级主要负责同志担负着推进深水区改革的最重要责任。这话有一定道理。在以习近平同志为核心的党中央的总体部署、全力推动下,改革突破之大、进展之快,令人瞩目。这背后有着一条基本经验:集中精力谋改革,一把手是关键少数中的关键少数。“各级主要负责同志要自觉从全局高度谋划推进改革”“重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察”……2017年被视为改革“施工高峰期”,各部门、各地区主要负责同志抓落实是中央的明确要求。改革落地生根,蓝图变为现实,关键就在于“一把手抓,抓一把手”。

搞改革就会有挑战、有风险,回顾改革开放近40年的实践,一把手敢不敢啃硬骨头、能不能担起责任,影响着改革的进程乃至成败。当年,万里主政安徽,支持小岗村的探索,小岗人说:“有人打官司要告我们。”万里回答:“这个官司我包打了!”习仲勋主政广东,提出创办“贸易合作区”,可谓石破天惊,让广东成为改革开放排头兵。今天,改革抢滩攻坚,同样需要一把手站出来,把荣辱得失放在一边,带领大家挑起千钧重担。

一把手抓是责任、是使命,不容含糊;抓一把手是手段、是措施,必须坚持。一把手抓,抓什么?一是抓思路,带领大家一起定好盘子、理清路子、开对方子;二是抓调研,拿出来的方案要有底气、接地气;三是抓推进,时不时给大家拧拧螺丝、敲敲脑壳;四是抓落实,要知难而进,不能畏首畏尾。抓一把手,怎么抓?要给足激励,对于敢改、会改、能改的,容错纠错、鼓励激励,放手试、大胆用;要明确责任,对责任不到位、不担当、敷衍塞责、延误改革的,严肃问责;要加强督察,对推动改革查哨查铺,确保改革推进到哪里、督察就跟进到哪里。

一把手抓改革落实,要亲力亲为,而不是轻力轻为。站在一线、扑下身子,是改革者应有的姿态。现实中,有的人抓改革积极性有,但满足于“一文、二会、三总结”;有的人虽然挂名负责,但见首不见尾,导致一些改革任务执行不下去。作为一把手,要常问自己该掌握的是否掌握了、该推进的是否推进了、该承担的是否承担了。国企改革,如果不能把中央决策部署和地方实际情况“两头吃透”,就是空谈;脱贫攻坚,倘若连贫困地区都不去走走、贫困原因都答不上来,就是失职。改革不是悠闲地散步,而是要走上坡路、涉险滩,主要负责人不能一马当先,怎么带领党员干部冲锋陷阵、闯关夺隘?

改革推进到今天,比认识更重要的是决心,比方法更关键的是担当。改革的最大阻力往往来自内部,一把手不能总想四平八稳、左右逢源,不能总是患得患失、优柔寡断,把改革方案磨成一个一个圆蛋蛋。面对非议和质疑,只要大方向正确,一把手就要敢于为改革者撑腰。如三明医改,调整医药目录、压缩药品价格,动到一些人的奶酪,出现过质疑的声音。最终的成功,很大程度上取决于地方党委和政府部门的“一把手”挂帅职能,中央领导同志充分肯定了这一经验,福建省委省政府也做了总结提升,让改革者更有底气、更有信心。

一把手的“一”像一根扁担,前头挑着改革路径的擘画,后头挑着落实蓝图的行动。改革是一个巨大的舞台,各级主要负责人需要有主体意识、主角意识、主场意识,负起责任用心干、开动脑筋创新干、撸起袖子加油干,担当起该担当的责任,才能让改革落实掷地有声,才能让群众更有获得感。

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改革实操中遇到的“六种障碍”

自中央部署全面深化改革以来,改革正在各个层面渐次铺开,多个领域取得突破和进展,特别是对一些社会关注度高、群众抱有期待的问题,政府及时出台了相关改革举措,一些领域的改革效应开始释放。总的来看,改革势头较好。但在一些地方和部分领域,改革在实践操作中也出现不少困难和障碍。具体而言,主要表现为六种现象。

你有政策,我有对策的替换性执行

替换性执行是指当需要执行的改革政策与负责执行的部门存在利益冲突时,执行部门有可能制订出与上级改革政策目标表面一致、实际相悖的执行措施。这是政策执行者主观反对改革的一种重要表现形式。

土政策的附加性执行

附加性执行是指在改革政策执行中,执行部门附加原目标没有的内容,使政策对象、范围、目标和力度超出原有要求,导致政策扩大化。而所谓“土政策”就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号,根据自身利益需要各行其是,谋取私利,甚至在中央改革政策之外“大胆创新”,造成审批事项边减边增,事与愿违。例如,“易租宝”等互联网金融公司出事后,一些地方擅自停止所有互联网金融企业审批,导致整个互联网金融市场陷入停滞。

断章取义,为我所用的选择性执行

选择性执行是指改革政策执行部门对上级或中央的政策指令进行过滤,选择对自身“有利”的执行,甚至在传达和执行过程中对政策内容有意曲解,以本地区或部门的特殊性为借口做出不同解释。例如,简政放权的刚性目标已然“约法三章”,但一些含金量高的审批改革还是“犹抱琵琶半遮面”,致使中央的好政策、好措施“看得见、摸不着”。

阳奉阴违的象征性执行

象征性执行是指改革政策执行中虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责、延宕推脱的现象。政策执行过程中,只做表面文章,制订象征性的执行措施,没有具体措施。一些部门或人员相互推诿扯皮,表面上大张旗鼓,暗地里拒不执行;一些领导干部“会上叫得响,落实不到位”,上面发个文件,他也“照葫芦画瓢”发个文件,当一次“复印机”,上面开个大会,他也开个大会,重复一遍上面的精神,当一次“留声机”。

变形、走样的片面性执行

片面性执行是指由于改革政策执行者业务素质低、认识水平低,对政策价值或作用缺乏正确认知,对政策目标、原则和措施缺乏准确理解,使政策在执行过程中“变形、走样”。一些领导干部善于以“点上”工作代替“面上”工作,只抓几个改革“闪光点”,搞几个“样板工程”做做样子,“闪光点”之外的工作常常难以落实。这样的改革是一种典型的形式主义和官僚主义,并不能解决实际问题。

左顾右盼的观望式执行

观望式执行是指在执行过程中,改革政策执行主体总是被动坐观,观上面的招数,等新政策出台;观上面的态度,看是不是来硬的;观左右行动,看是不是动真的。在国企改革领域,有的地方说得多、做得少,以“等等国家的顶层设计”为由能推就推、能拖就拖。改革进程出现“上焦、中温、下凉”的现象。

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